2023年吉林农垦改革专题调研报告

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　吉林农垦改革专题调研报告

　佚名

　【期刊名称】《吉林农业》

　【年(卷),期】2016(000)015

　【总页数】2 页(P38-39)

　【正文语种】中 文

　吉林农垦企业始建于上世纪 50 年代，是全国非集团化垦区之一，垦区实行属地管 理，现共有企业 92 户（2015 年正常报表的企业 90 户），分布在全省 36 个县 （市、区），下辖 4 个乡（镇），7 个小城镇。垦区总人口 29.5 万人，社会从业 人员 14.6 万人，其中国有单位从业人员 6.15 万人。垦区土地总面积约 473 万亩， 其中耕地面积 188 万亩，居全国第 7 位。2015 年垦区实现生产总值 44.43 亿元， 人均纯收入 9370 元。

　吉林农垦相对于农村集体经济、农户家庭经济和农民合作经济而言，在体制框架、 组织模式和土地资源等方面优势极为明显，具有相当大的潜力和广阔的发展空间， 一是相对集中的土地资源为发展农垦事业奠定了物质条件。我省农垦行业的耕地面 积和粮食总产量均位列全国农垦第 7 位，商品率达 90%以上。土地是国有性质， 与农工之间土地关系在本质上是租赁和债权关系，如土地经营制度和承包经营方式 合理，能够采取集约化生产，统一开展农田基础设施建设，使用农机尤其是大型机 械作业更加便利，易于先进生产技术的快速推广和形成规模，易于提高生产效率和 生产水平。二是较高的组织化程度为各项改革提供了组织保障。垦区人口密度低但 相对集中，在提供建设用地、集约农田、财税改革等方面具有独特的优势，能够在

　实施新型城镇化、发展现代农业、建设用地增减挂钩、财税综合改革和一二三产业 融合发展等方面担当先行先试的排头兵，为整合推进多项改革提供平台，为建立促 进全省农业经济发展的新模式摸索经验。三是领先的技术能力为建设现代农业提供 了技术保障。“三推两早一达标”水稻栽培技术曾获国家科技进步二等奖，红光农 场水稻生产的田块经过多年的投入，全面建成了高标准的“千米条田”，2/3 的渠 系完成了硬化，水资源利用率达到国际领先水平，水稻单产曾位列全国农垦系统单 季稻第 1 名。

　全省垦区概括起来呈现三方面特点。

　——从管理体制看，我省农场实行属地政府管理，共分三个层级。一是省级吉林 省农业委员会农垦处（对外可使用吉林省农垦局名称和印章）。二是市（州）、县 级，大体按两种方式设立，一种是与农业局并列的独立农垦主管部门（农垦特产 局），共七个，另一种为当地农业行政主管部门设管理人员，但是由于受人员编制 和工作任务限制，基本上是一人多职。三是农场级，以属地农业局为业务主管部门， 也有少数县市企业直接归政府领导，和农业行政管理部门不发生关系。

　——从经营体制看，一是在行业性质方面，垦区农工商建运服行业门类齐全。二 是在产业结构方面，全垦区以种植业为主，畜牧业和特产业为辅。年度水稻种植面 积 60 多万亩，玉米种植面积 100 多万亩，粮豆最高年份产量达到 88 万吨，商品 率 95%以上。2015 年肉类产量 4.88 万吨，禽蛋 5.08 万吨，鹿茸 16 吨，人参 142 吨。三是从企业功能看，主要包括企业经营管理、行政性事务管理、社会化 公共服务等。

　——从发展水平看，2015 年全垦区实现生产总值 44.43 亿元，近五年均保持 10% 以上增长速度。通过近几年的全力推进，全省农垦行业的发展面貌逐渐向好，民生 事业逐步改善。

　通过两个小组的深入调研，结合中央《意见》出台后两次调查，分析总结我省农垦

　企业改革遇到的问题，既有产业发展中的问题，也有体制、机制上的问题，主要表 现在：

　（一）企业入不敷出，经济状况堪忧 目前农垦企业的收入主要来源是国家转移支付资金和土地承包管理费，2015 年 12 月，国家办社会改革转移资金到位后，极大缓解了企业承担社会职能负担。但 由于土地承包费收入极少，随着企业生产经营成本、人员工资和管理费用刚性上涨， 社会养老保险缴纳基数快速攀升，企业财务状况逐年恶化。国有农场虽为企业，但 却基本失去了通过生产经营创造价值的功能，企业只能处于维持运行状态，农垦企 业发展的内生动力明显不足。

　（二）土地承包经营政策不一、收费偏低 1.分配多样，边界不清。从土地经营形式来看，全省多数农场实行一田制，有的实 行两田制（身份田、市场田或口粮田、责任田），还有的实行三田制，分别为责任 田、口粮田和社保田。从承包分配方式来看，有的农场参照农村集体土地承包模式， 以户籍人口为单位；有的农场以职工为主体。从承包期限来看，各农场土地承包期 长短不一，1～30 年不等，同一农场不同地块的承包期限长短也不一致。从承包 人员身份看，目前在农场承包土地的人员既有职工，职工子女，还有顶岗工。由于 历史原因，多数农场均存在外来人员承包农场土地情况，分配标准不一。

　2.承包期长，回收困难。调查发现，多数农场土地承包期在 10 年以上，根据合同 法，承包经营合同到期后，农场才能收回土地，如辽河垦区的土地承包期为 30 年， 到期时间是 2027 年。职工退休或独生子女年满 18 岁就应收回土地，由于考虑社 会稳定和工作力度不足等原因，多数农场没有严格按规定收回。

　3.收费太低，多年不变。目前农工承包土地管理费基数是以 2004 年末水稻及玉米 市场价格确定，每公顷旱田仅收 200 元左右，目前水稻和玉米价格已经上涨 2～3 倍，基数没有相应调整。同时，企业还要承担职工的 20%社保资金，且社保基数

　逐年上涨，入不敷出，企业经营进入恶性循环。

　（三）分离办社会负担重，后续资金安排困难 据统计 2015 年全省农垦企业社会负担机构 112 个，企业承担社会职能超过 30 项， 由于没有公共财政的投入保障，压力巨大。2015 年 10 月，我省国有农场分离办 社会改革开始运行，国家通过转移支付承担了部分办社会职能支出，缓解了企业压 力。但多数农场的道路、安全饮水、电网改造、村屯排水、绿化美化等基础设施建 设仍需企业负担。这一资金属国家奖补资金性质，最终将由地方财政负担。如这一 问题不能得到有效解决，农垦企业改革将严重受阻，公司化和集团化的目标难以实 现。

　（四）产业链条短，产业附加值低 90 户一级农垦企业中，工商业只有 2 户。很多场办工商企业近年也由于各种原因 相继解体，辽河垦区双辽农场 24 个工商企业解体，1740 名下岗职工待业；双辽 种羊场 28 家工商企业解体，1000 多名下岗职工未安置。造成的结果一是产业链 条短，多是种植养殖，缺少深加工和知名品牌，产业附加值低。二是工商业户解体 造成工人失业，是垦区主要的社会不稳定因素之一。

　（五）政策和资金投入不足，垦区企业职工被边缘化 由于农场的国有企业属性及地处农村的特殊性，当地政府在制定经济社会发展规划 和执行具体政策时，农场同时被属地和行业政策边缘化，加剧了企业的经营压力。

　国有农场属地管理，受企业财力和地方政府投入的限制，基础设施建设多年基本停 滞，欠账严重，有的垦区甚至非常落后，极大制约了垦区社会经济的发展。农场在 农村，垦区企业职工又是城镇户口，导致一些政策不能覆盖，农垦职工的自豪感正 在逐渐消失。

　农垦具有独特的国有资产属性、较大的土地面积和高度的组织化程度，发展潜力巨 大，只要把握此次农垦改革发展机遇，按照中央 33 号文件提出的目标要求，制定

　和出台具有针对性的政策，落实符合市场经济规律的改革措施，优化农垦行业的管 理体制和运行机制，激发企业的内生动力，农垦经济不仅能够将有利资源条件转化 为现实的生产力，还将成为我省农业和农村经济发展最可依靠的核心力量，在建设 现代农业和推进我省农业率先实现现代化的过程中发挥不可替代的示范和引领作用。

　（一）明确农垦行业的功能定位和重要作用。按照《中共中央国务院关于进一步推 进农垦改革发展的意见》文件精神，农垦是中国特色农业经济体系不可或缺的重要 组成部分，是国有农业经济的骨干和代表，在新形势下承担着重要使命，是保障国 家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队、是中国特色新型农业现代化的示范区、 是农业对外合作的排头兵、是安边固疆的稳定器。我省要尽快落实政企分开，社企 分开政策，大力推进农垦办社会职能改革，助力农垦改革轻装上阵，推进国有农场 企业化进程，以建立现代企业制度为目标，增强国有资产保值增值能力，激发企业 内在活力，充分发挥农垦在推动国民经济发展中的重要作用。

　（二）完善土地承包经营机制。构建权利义务关系清晰的国有土地经营制度，改革 完善职工承包租赁经营管理制度，建立经营面积、收费标准、承包租赁期限等与职 工身份相适应的衔接机制。职工承包租赁期限不得超过其退休年限，防止简单固化 承包租赁关系。

　（三）稳步推进农场企业化和区域集团化改革。在开展土地确权和办社会职能改革 的同时，积极稳妥推进农垦企业公司化改革。规模较小、实力弱的和产业相同、位 置临近的农场都可以合并重组。在确保国有资产控股的前提下，积极引进战略投资 者，依法推进股权多元化。建立并逐步完善现代企业管理制度，明晰产权关系，健 全公司法人治理结构，不断提高内部管理水平和市场竞争力。区域化集团改革模式 的探索和试点成功后，经过一个时期的运行后，再向全垦区推广，逐步实现垦区集 团化的改革目标。适时建立加工和经销企业，延长产业链，提高产业附加值，增强 企业集团整体实力和市场竞争力。

　（四）加强农垦改革相关配套政策扶持。一是全面深化国有农场办社会职能改革， 把垦区水利、电力、道路、科技、教育、文化等方面的基础设施和社会公益事业建 设纳入公共财政保障范围，理顺国有农场政企、社企关系，强化农场农业经营管理 职能，不断缩小垦地差异，推动垦地公共服务和基础设施建设均等化。二是农垦农 场和农工平等享受国家相关政策。地方政府要将国有农场真正纳入政策体系框架， 在主体扶持、产业发展、公共服务等方面，农垦农场和农工在政策支持范围内，平 等享受国家相关政策。在出台扶持家庭农场、社会化服务组织、龙头企业等经营主 体政策时，将农垦系统纳入其中，按同等标准享受同样的政策支持，避免农垦农场 与农工被政策边缘化。三是探索完善农垦企业职工养老保险政策。农垦企业职工养 老保险政策关系到职工切身利益，关系到农垦企业的长远发展。根据农垦企业承包 经营的特点，探索完善职工养老保险政策。

　（五）加强对农垦改革的组织领导。农垦改革涉及部门多、问题复杂、时间紧迫、 任务艰巨，是一项复杂的系统工程。为保证改革工作任务完成和目标的如期实现， 应加强对农垦改革工作的组织领导。要把贯彻落实中央《意见》精神和农垦改革发 展任务放在当前和今后一个时期工作的重要位置，切实抓实抓好。加强部门间沟通 与协调，形成工作合力。通过协商交流，共同面对改革和发展问题，研究制订适合 我省省情的改革方案和政策措施。明确主管部门改革主体责任，明确改革任务分工， 加强工作调度、综合协调和检查监督，确保改革政策措施的出台落实和各项改革工 作有序开展。

　　

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